Contribution à la consultation publique de l’Autorité de régulation des télécommunications sur l’octroi de licences et le déploiement des réseaux d’accès en fibre optique jusqu’au domicile
La Commission nationale des droits de l’homme du Liban, incluant le Comité pour la prévention de la torture (CNDH-CPT), a soumis sa réponse officielle à la consultation publique lancée par l’Autorité de régulation des télécommunications sur la « Politique d’octroi de licences et de déploiement des réseaux d’accès en fibre optique jusqu’au domicile (FTTH) ».
La Commission a appelé à une révision fondamentale de la politique proposée afin que ses objectifs ne se limitent pas à attirer les investissements, à moderniser les infrastructures et à promouvoir la concurrence, mais qu’ils intègrent également la souveraineté numérique, la cybersécurité, la résilience nationale, la protection des données, l’accès universel, la préservation des actifs publics et le contrôle stratégique de l’État sur les infrastructures numériques critiques.
La Commission a participé à cette consultation conformément au mandat que lui confère la loi n° 62/2016, notamment sa compétence pour formuler des avis sur les lois, décisions et politiques publiques ayant une incidence sur les droits humains et pour évaluer leur compatibilité avec les obligations constitutionnelles et internationales du Liban.
La Commission a salué le lancement de cette consultation publique ainsi que les efforts visant à moderniser les infrastructures de télécommunications fixes du Liban. Elle a souligné qu’un accès fiable, abordable et de qualité à Internet est devenu indispensable à l’exercice effectif d’un large éventail de droits, notamment la liberté d’expression, l’accès à l’information, l’éducation, la santé, le travail, la participation aux affaires publiques ainsi que l’accès aux services publics et à l’économie numérique.
La Commission a toutefois estimé que le document soumis à consultation abordait le déploiement de la fibre optique principalement sous l’angle traditionnel de l’investissement et de la concurrence, sans refléter suffisamment la transformation des infrastructures de télécommunications en un enjeu de souveraineté nationale, de sécurité publique, de gouvernance démocratique et de droits humains.
Un réseau FTTH ne peut être considéré comme un simple projet commercial ou une opportunité d’investissement. Il constituera une infrastructure numérique nationale critique dont dépendront de plus en plus les administrations publiques, les hôpitaux, les écoles, les universités, les établissements financiers, les services d’urgence, les institutions de sécurité, les entreprises et les particuliers.
« L’investissement et la concurrence sont des objectifs légitimes, mais ils ne suffisent plus à orienter les politiques de télécommunications en 2026 », a déclaré la Commission. « Les décisions prises aujourd’hui concernant la propriété et la gouvernance du réseau de fibre optique du Liban détermineront qui contrôle les infrastructures numériques du pays, comment les données personnelles sont protégées et si les services essentiels peuvent continuer à fonctionner en période de crise. »
L’absence de souveraineté numérique constitue une lacune fondamentale
La Commission considère que l’absence d’un traitement global de la souveraineté numérique dans le document de consultation constitue une défaillance fondamentale de la politique proposée.
La souveraineté numérique ne signifie pas isoler le Liban des réseaux internationaux ni exclure les investissements privés ou étrangers. Elle signifie préserver la capacité juridique, institutionnelle et technique effective de l’État à gouverner les infrastructures numériques stratégiques, à protéger les droits des personnes relevant de sa juridiction, à maintenir les services essentiels et à éviter une dépendance excessive à l’égard d’acteurs qui ne sont pas soumis à une responsabilité publique suffisante.
La Commission recommande d’inscrire explicitement la souveraineté numérique, la cybersécurité, la résilience et l’autonomie stratégique parmi les objectifs de la politique, et d’en faire des critères contraignants pour l’évaluation des demandes de licence, des plans de déploiement et des opérateurs potentiels.
Elle appelle également à identifier les actifs qui doivent être considérés comme stratégiques, notamment les conduites, les poteaux, les chambres de télécommunications, les itinéraires de fibre, les centraux, les points d’interconnexion, les systèmes de gestion des réseaux, les bases de données d’abonnés, les données opérationnelles et les systèmes d’authentification.
Les licences ne doivent pas permettre à des entités privées d’acquérir un contrôle stratégique effectif sur des actifs développés grâce aux droits de passage publics ou sur des infrastructures appartenant au ministère des Télécommunications et à Ogero. Elles ne doivent pas non plus restreindre la capacité de l’État à intervenir en situation d’urgence, à imposer la continuité des services essentiels ou à récupérer les actifs publics à l’expiration ou au retrait d’une licence.
Intégrer la cybersécurité et la résilience dès la conception du réseau
La Commission a averti que l’obligation faite aux opérateurs potentiels de présenter une évaluation générale des risques ne serait pas suffisante compte tenu de la nature critique des infrastructures concernées.
La cybersécurité doit être intégrée dès le départ aux objectifs de la politique, aux critères d’octroi des licences et aux obligations juridiquement contraignantes. Elle ne doit pas être reportée à l’adoption ultérieure de lignes directrices techniques ni laissée à la discrétion de chaque opérateur.
Chaque plan de déploiement devrait comprendre une architecture complète de cybersécurité et de résilience couvrant la segmentation du réseau, la sécurité de la chaîne d’approvisionnement, la gestion des vulnérabilités, la détection des incidents et la réponse à ceux-ci, le contrôle sécurisé des accès, la mise à jour des logiciels et des équipements, les systèmes de sauvegarde, la protection physique et la continuité des activités.
L’expérience du Liban en matière de conflits armés, de pénuries prolongées d’électricité, de catastrophes et de crises institutionnelles démontre la nécessité de concevoir un réseau capable de rester opérationnel dans des circonstances exceptionnelles, lors de cyberattaques ou en cas de défaillance d’un opérateur ou d’un fournisseur étranger.
La Commission recommande par conséquent la diversification des itinéraires, la mise en place de sources d’alimentation électrique alternatives, la redondance des fonctions essentielles du réseau, l’adoption de dispositifs de maintenance d’urgence, la création de capacités de sauvegarde sécurisées et l’établissement de priorités pour le rétablissement des services destinés aux hôpitaux, aux services d’urgence et aux autres installations critiques.
Dans le même temps, les considérations de sécurité ne doivent pas servir de justification illimitée à une surveillance arbitraire ou à des restrictions disproportionnées des communications. Les mesures de sécurité doivent reposer sur une base juridique claire, être fondées sur des éléments objectifs et rester soumises à un contrôle indépendant ainsi qu’aux garanties relatives aux droits humains.
Prévenir l’aggravation de la fracture numérique
La Commission a souligné que le déploiement de la fibre optique devait contribuer à réduire la fracture numérique au Liban, plutôt qu’à la reproduire en concentrant les investissements à Beyrouth, dans les zones densément peuplées et dans les quartiers les plus aisés.
Laisser le déploiement dépendre uniquement des incitations commerciales risque d’exclure les communautés rurales et éloignées, les ménages à faible revenu, les personnes handicapées, les personnes âgées et les institutions publiques situées en dehors des principaux centres économiques.
La Commission a demandé l’introduction d’obligations mesurables en matière de couverture géographique et sociale, notamment en liant le déploiement dans les zones rentables à un déploiement simultané ou préalable dans les communautés rurales et mal desservies.
Les opérateurs devraient également être tenus de proposer des offres de base abordables, des services accessibles aux personnes handicapées, des frais d’installation transparents et des garanties contre les pratiques discriminatoires.
Les écoles, les hôpitaux, les universités, les administrations publiques et les centres communautaires situés dans les zones mal desservies devraient être prioritaires dans le cadre d’un programme national clairement défini d’accès universel.
Protection de la vie privée, des données et de la neutralité du réseau
La Commission a souligné que les opérateurs FTTH traiteront d’importantes quantités d’informations personnelles, notamment l’identité des abonnés, les données de facturation, les identifiants des appareils, les données relatives au trafic et aux communications ainsi que des registres susceptibles de révéler les habitudes personnelles et professionnelles.
Les licences devraient donc contenir des exigences claires en matière de minimisation des données, de limitation des finalités, de sécurité, de conservation et de suppression. Elles devraient également encadrer le recours à des sous-traitants et le traitement transfrontalier des données.
Toute interception de communications ou toute divulgation d’informations relatives aux abonnés doit reposer sur une base juridique claire et respecter les principes de légalité, de nécessité et de proportionnalité. Elle doit être soumise à une autorisation indépendante et à des voies de recours effectives.
La Commission a également appelé à garantir la neutralité du réseau. Les opérateurs ne doivent pas bloquer, ralentir ou favoriser certains contenus ou services licites pour des motifs discriminatoires ou purement commerciaux. Toute mesure de gestion du trafic doit être nécessaire, proportionnée, limitée dans le temps et communiquée de manière transparente aux utilisateurs.
Protéger les actifs publics et l’avenir de Liban Telecom
La Commission s’est déclarée préoccupée par le fait que le document de consultation n’explique pas suffisamment la manière dont les deux options proposées s’articuleraient avec la loi n° 431/2002 et le décret n° 13944/2005 relatif à la création de Liban Telecom, ni la manière dont la valeur économique des actifs de l’État serait préservée.
Le document de consultation estime qu’environ 800 000 abonnés sont desservis par des réseaux non réglementés, contre quelque 426 000 abonnés sur le marché réglementé. Les relations avec les abonnés et les données qui leur sont associées sont devenues certains des actifs immatériels les plus précieux du secteur des télécommunications.
La Commission a averti que le transfert de ces abonnés entre opérateurs privés, en l’absence d’une stratégie nationale claire, pourrait consolider une situation créée en dehors du cadre légal, transférer une valeur importante hors du patrimoine de l’État et affaiblir la viabilité économique future de Liban Telecom.
Elle a demandé la réalisation d’un inventaire public et complet des infrastructures, des droits de passage, des itinéraires de fibre, de la valeur liée aux abonnés et des autres actifs matériels et immatériels, suivi d’une évaluation indépendante et transparente avant l’octroi de toute licence de longue durée.
Une troisième option fondée sur la gestion publique des infrastructures stratégiques
La Commission a conclu qu’aucune des deux options présentées dans la consultation ne devrait être adoptée dans sa forme actuelle.
L’option 1, qui reposerait sur les licences existantes des fournisseurs de services de données, pourrait accélérer le déploiement. Elle risquerait toutefois de renforcer les avantages des opérateurs existants sans nouvelle évaluation concurrentielle et transparente de leurs capacités techniques, de leurs bénéficiaires effectifs, de leur historique de conformité et de leur préparation en matière de cybersécurité.
L’option 2, qui prévoit l’attribution concurrentielle de licences FTTH nationales ou régionales, pourrait constituer une base plus appropriée si elle était profondément remaniée. Toutefois, une vente aux enchères traditionnelle axée sur les offres financières pourrait favoriser le candidat proposant le montant le plus élevé plutôt que celui présentant les engagements les plus solides en matière de couverture, de sécurité, d’accessibilité financière, d’intérêt général et de droits humains.
La Commission a proposé une troisième option, hybride, fondée sur la gestion publique des infrastructures stratégiques et sur la séparation entre la propriété stratégique et l’exploitation concurrentielle.
Dans ce modèle, l’État, par l’intermédiaire du ministère des Télécommunications ou d’une société Liban Telecom légalement constituée et gérée de manière transparente, conserverait la propriété et le contrôle stratégique des infrastructures nationales critiques et passives. Des opérateurs qualifiés pourraient se voir attribuer, dans le cadre d’une procédure concurrentielle, des droits limités dans le temps pour déployer, exploiter ou entretenir des composantes déterminées du réseau.
Tous les opérateurs seraient soumis à des obligations contraignantes en matière d’accès ouvert, de non-discrimination, de couverture universelle, de cybersécurité, de protection des données et de préservation des actifs publics.
Réponses directes aux questions de la consultation
La contribution de la Commission comprend des réponses directes aux neuf questions soulevées par l’Autorité de régulation des télécommunications.
Concernant la durée des licences, la Commission estime qu’une durée initiale comprise entre 15 et 20 ans pourrait être appropriée pour permettre le recouvrement des investissements et l’accès au financement. Les licences devraient toutefois faire l’objet de réexamens complets tous les trois à cinq ans, et leur renouvellement ne devrait jamais être automatique. Le maintien des droits devrait dépendre du respect des obligations en matière de couverture, de qualité, de prix abordables, d’accès ouvert et de cybersécurité.
S’agissant du choix entre licences nationales et régionales, la Commission recommande une combinaison des deux. Les régions devraient être définies selon des critères objectifs et publiés, notamment la population, la densité des ménages, la couverture existante, les indicateurs de revenu et de privation, les coûts de déploiement, la géographie, les infrastructures passives disponibles, l’emplacement des installations publiques critiques et l’exposition aux catastrophes et aux conflits.
Les régions ne doivent pas être délimitées de manière à permettre aux opérateurs de sélectionner les quartiers rentables tout en abandonnant les communautés moins attractives. Les zones à viabilité économique élevée et faible devraient être regroupées dans des lots équilibrés.
La Commission a également déclaré que les obligations d’accès ouvert devraient s’appliquer dès la mise en service commerciale de chaque segment du réseau. Elles devraient couvrir l’accès aux conduites, aux poteaux, aux chambres de télécommunications, à la fibre noire, aux capacités, à l’interconnexion, aux services de gros et aux informations techniques nécessaires à un accès effectif.
Les conditions d’accès ouvert devraient être transparentes, équitables, raisonnables et non discriminatoires. Elles devraient reposer sur des offres de référence publiées, des procédures de demande normalisées, des accords de niveau de service, une tarification orientée vers les coûts et des mécanismes rapides de règlement des différends.
Le principe de l’accès ouvert ne devrait pas différer entre les zones urbaines et rurales. Les coûts plus élevés du déploiement rural peuvent être traités au moyen de subventions publiques transparentes, de mécanismes de partage des risques ou de tarifs de gros réglementés, plutôt que par la fermeture des réseaux à la concurrence.
La Commission reconnaît qu’une protection limitée et temporaire des investissements peut être justifiée dans les zones dont les coûts sont manifestement élevés ou qui sont mal desservies. Une telle protection doit toutefois rester exceptionnelle, ne devrait généralement pas dépasser trois à cinq ans et doit reposer sur une analyse indépendante du déficit de financement ainsi que sur une procédure concurrentielle.
Toute protection doit être conditionnée à des objectifs vérifiables en matière de couverture, de prix abordables, de qualité de service, d’accès ouvert, de neutralité du réseau, de cybersécurité et de publication des données de performance. Elle devrait prendre automatiquement fin si l’opérateur ne respecte pas ses obligations.
Afin d’assurer un déploiement équitable entre les zones urbaines et rurales, la Commission recommande des engagements portant sur des zones jumelées, liant chaque obligation de déploiement dans une zone rentable à un engagement simultané ou préalable dans une zone rurale ou mal desservie.
Cette approche devrait être complétée par des objectifs annuels distincts de couverture des ménages urbains et ruraux. La couverture doit être mesurée en fonction du nombre de logements pouvant effectivement être raccordés dans un court délai et à un coût annoncé, et non sur la seule base du passage de la fibre à proximité d’une communauté.
Concernant le mécanisme de sélection, la Commission a rejeté le recours à une vente aux enchères exclusivement financière. Elle recommande une évaluation comparative transparente ou un concours qualitatif fondé sur plusieurs critères, dans lequel l’offre financière ne constituerait qu’un facteur secondaire et non décisif.
Les coefficients les plus importants devraient être attribués à la couverture rurale, aux prix abordables, aux calendriers de déploiement, à l’architecture de cybersécurité et de résilience, à l’expertise technique, au financement démontré, à l’accès ouvert, à la non-discrimination, à la protection des données, au respect des droits humains, à l’interopérabilité, à l’impact environnemental, aux droits des travailleurs et à l’utilisation efficace des actifs publics.
Appel à élargir le processus de consultation
La Commission a demandé à l’Autorité de régulation des télécommunications de ne pas finaliser la politique FTTH indépendamment du projet de cadre relatif aux droits de passage et des lignes directrices sur le déploiement de la fibre optique, qui n’ont pas encore été adoptés ni soumis à la consultation publique.
Les parties prenantes ne peuvent évaluer pleinement les options de licence sans avoir accès aux règles proposées concernant l’utilisation des infrastructures publiques, la tarification, les normes de déploiement, la sécurité, l’entretien, les réparations et les mécanismes de responsabilité.
La Commission a donc appelé à la publication de ces documents et des données de marché qui les étayent, ainsi qu’à la réalisation préalable d’évaluations de l’incidence de la politique sur les droits humains, la cybersécurité, la concurrence, les finances publiques et l’environnement.
Elle a également recommandé de prolonger la période de consultation et d’organiser des séances publiques accessibles associant les municipalités, les associations de consommateurs, les organisations de la société civile, les experts techniques et les communautés situées en dehors de Beyrouth.
La Commission a conclu que le futur réseau de fibre optique du Liban devait être abordable, sécurisé, résilient et soumis à des mécanismes effectifs de responsabilité dans le respect du droit libanais. Il doit protéger les actifs publics et les données personnelles, réduire les inégalités et préserver un contrôle public effectif sur les infrastructures dont dépendra l’avenir numérique du pays.
« L’avenir numérique du Liban ne peut être construit uniquement sur l’investissement et la concurrence », a déclaré la Commission. « Il doit reposer sur un cadre souverain et démocratique garantissant la sécurité, la résilience, l’égalité et le respect des droits humains. »
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