La Commission nationale des droits de l’homme, comprenant le Comité pour la prévention de la torture, a organisé à son siège à Beyrouth un séminaire de formation spécialisé intitulé « Centres d’hébergement : droits et humanité », dans le cadre du projet visant à promouvoir et à protéger les droits des personnes déplacées à l’intérieur du Liban, financé par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).
Le séminaire avait pour objectif de renforcer les capacités du personnel travaillant dans les centres d’hébergement afin de mieux comprendre les droits des personnes déplacées et les mécanismes permettant d’en assurer la protection. Il visait également à traduire le droit international et national, ainsi que les normes pertinentes, en outils pratiques pouvant être utilisés dans la gestion des centres, la prestation de services, le suivi des risques et la prise de décisions quotidiennes ayant une incidence sur la dignité, la sécurité et les droits des personnes déplacées.
Le séminaire a réuni des représentantes et représentants du ministère des Affaires sociales et de ses centres situés dans plusieurs régions libanaises, ainsi que des travailleurs sociaux, des coordinateurs, des directeurs de projets et des représentants d’institutions et d’associations locales œuvrant dans la gestion des centres d’hébergement et la fourniture de services humanitaires et sociaux. Parmi celles-ci figuraient la Fondation Makhzoumi, la Fondation sociale Al-Farah, le Groupe d’action sociale et économique – SIAQAT, « Migration Services and Development » (MSD), ainsi que l’Association Amel International.
L’équipe du projet au sein de la Commission, composée de la coordinatrice du projet Nicole Ghanem et des membres de l’équipe de recherche Aida Al Mahmoud, Stephanie Abou El Hassan, Michel Kawak, Vanessa Klass, Zein Ayoub, Ahmad Al-Sayyed Mortada et Lynn Hanineh, a présenté la méthodologie de suivi ainsi que les résultats recueillis sur le terrain, avant d’en examiner avec les participants les implications juridiques et les enjeux en matière de droits humains.
Un programme de formation qui passe du suivi à la réforme
Le programme de formation s’est articulé autour de trois sessions complémentaires. La première, intitulée « Résultats du suivi des centres d’hébergement : situation des droits humains et défis sur le terrain », a porté sur la méthodologie de suivi adoptée par la Commission, les principaux constats tirés des visites de terrain, ainsi que les difficultés auxquelles sont confrontées les personnes déplacées et le personnel travaillant dans les centres d’hébergement.
La deuxième session était consacrée au thème « Le cadre juridique de protection des droits des personnes déplacées : lecture des résultats du suivi à la lumière des normes internationales et nationales ». Elle s’est concentrée sur l’analyse des faits et des constats de terrain au regard du droit international des droits de l’homme, du droit international humanitaire, des Principes directeurs des Nations Unies relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays, ainsi que de la Constitution et de la législation libanaises.
La troisième session, organisée sous le titre « Du suivi à l’impact : recommandations, réforme institutionnelle et renforcement d’une réponse fondée sur les droits humains », a été consacrée à l’examen des mesures concrètes nécessaires pour remédier aux lacunes, définir les responsabilités, renforcer la coordination et traduire les résultats du suivi en recommandations, politiques et mesures susceptibles d’être mises en œuvre.
Cet enchaînement reflète la méthodologie adoptée par la Commission, qui consiste à passer de la documentation des faits et des conditions sur le terrain à l’identification des droits affectés et à l’analyse de la conformité des pratiques aux obligations juridiques, pour aboutir à la formulation de conclusions et de recommandations visant la réforme institutionnelle et la mise en place d’une réponse plus efficace et plus durable.
La protection des personnes déplacées : une responsabilité juridique partagée
Le président de la Commission nationale des droits de l’homme, le Dr Fadi Gerges, a ouvert le séminaire par une allocution dans laquelle il a souligné que les personnes travaillant dans les centres d’hébergement constituent le visage concret de la réponse apportée aux déplacements et que les décisions qu’elles prennent au quotidien déterminent, dans la pratique, dans quelle mesure les droits et la dignité des personnes déplacées sont préservés.
Il a expliqué que la Commission est une institution officielle indépendante créée en vertu de la loi n° 62 du 27 octobre 2016. Elle n’est ni un organisme humanitaire fournissant directement des services ni une autorité exécutive. Sa mission consiste plutôt à surveiller le respect, par l’État et les acteurs concernés, de leurs obligations en matière de droits humains, à documenter les préoccupations et les lacunes constatées et à formuler des recommandations à l’intention des décideurs.
Il a souligné que le suivi indépendant et la prestation de services sur le terrain constituent deux rôles complémentaires et que les lacunes relevées dans les évaluations ne traduisent pas nécessairement des manquements de la part des acteurs intervenant sur le terrain. Dans de nombreux cas, elles sont liées à l’insuffisance des ressources, à la faiblesse des cadres réglementaires, à la fragmentation des responsabilités et au manque de clarté dans leur répartition.
Gerges a indiqué que la protection des droits des personnes déplacées ne relève pas de la responsabilité d’une seule entité, mais constitue une responsabilité partagée entre les ministères, les municipalités, les organisations internationales, les associations locales et toute personne ou entité qui gère un centre d’hébergement ou y fournit des services. Il a souligné que l’objectif de la formation n’était pas simplement d’apporter des connaissances théoriques supplémentaires, mais de construire un langage commun et un cadre de référence partagé permettant aux acteurs participants d’intégrer les droits humains dans leur travail quotidien.
Le président de la Commission a conclu son allocution en ces termes :
« La dignité ne se mesure pas au nombre de personnes qui restent dans ces centres, mais à notre capacité collective à la préserver jusqu’à ce que la dernière porte se ferme et que la dernière personne trouve un foyer digne d’elle. »
De l’évaluation des besoins à la mesure du respect effectif des droits
Le séminaire a insisté sur la nécessité de dépasser une approche qui se limite à identifier les besoins et les insuffisances dans la prestation des services, afin d’adopter une approche juridique fondée sur les droits, qui consiste à déterminer si les personnes déplacées jouissent effectivement de leurs droits dans la pratique.
Il ne suffit pas qu’un service soit prévu dans les programmes d’intervention ou qu’il soit théoriquement disponible. Il doit être disponible de manière régulière, accessible, acceptable, sûr et de qualité adéquate, et permettre effectivement de protéger la personne concernée et de répondre à ses besoins. De même, les personnes chargées du suivi ne doivent pas qualifier hâtivement chaque problème de violation. Elles doivent d’abord identifier les éléments de preuve disponibles, le droit concerné, l’obligation juridique correspondante, puis déterminer si les faits révèlent une lacune dans le respect des obligations ou un risque susceptible d’évoluer en violation s’il n’est pas traité.
La formation s’est appuyée sur les résultats du programme de suivi sur le terrain mis en œuvre par la Commission au moyen d’outils standardisés permettant d’évaluer les centres d’hébergement et les conditions de vie de leurs résidents. Les données ont été recueillies par l’observation directe, des entretiens avec les responsables des centres, les points focaux et les résidents, ainsi que par la vérification des documents disponibles. Les indicateurs quantitatifs et qualitatifs ont ensuite été analysés au regard des normes juridiques applicables.
Les équipes de suivi ont visité 184 des 845 centres d’hébergement figurant sur la liste commune du ministère des Affaires sociales et de la Croix-Rouge libanaise. Il est apparu que 62 centres avaient déjà fermé au moment de la visite, tandis que 122 centres encore opérationnels ont fait l’objet d’une évaluation complète entre le 15 juin et le 31 juillet 2026.
L’évaluation a porté sur la gestion des centres et les mécanismes de redevabilité, l’hébergement, l’eau, l’assainissement et l’hygiène, la sécurité alimentaire, la santé, la protection, les droits humains, les mécanismes d’orientation vers les services compétents, les moyens de subsistance, l’accès à l’information, les risques liés au logement futur ainsi que les besoins prioritaires des résidents.
Quatre cadres complémentaires pour la protection des personnes déplacées
Les discussions ont montré que la protection des personnes déplacées ne constitue pas uniquement une obligation humanitaire ou morale, mais également une obligation juridique fondée sur quatre cadres complémentaires : le droit international des droits de l’homme, le droit international humanitaire applicable aux hostilités ayant provoqué le déplacement, les Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays et les normes humanitaires, ainsi que la Constitution et la législation libanaises.
Le Liban demeure lié par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui protège notamment les droits à la vie, à la sécurité de la personne, à la dignité, à l’égalité, à la vie privée, à la liberté de circulation, à l’accès à l’information et à un recours effectif. Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels impose également au Liban de prendre des mesures, au maximum de ses ressources disponibles, en vue d’assurer la réalisation des droits au logement, à l’alimentation, à l’eau, à la santé et à la protection sociale, sans discrimination.
La Convention relative aux droits de l’enfant exige que l’intérêt supérieur de l’enfant soit une considération primordiale et que soient garantis les droits des enfants à la santé, à l’éducation, au jeu et à un niveau de vie suffisant. La Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes impose, quant à elle, l’adoption de mesures efficaces pour protéger les femmes et les filles contre les violences, l’exploitation et les abus sexuels. La Convention relative aux droits des personnes handicapées exige par ailleurs de garantir l’accessibilité des bâtiments, des services et de l’information, ainsi que l’accès à la protection sociale et aux services d’urgence.
Le droit international humanitaire s’applique parallèlement au droit international des droits de l’homme et ne s’y substitue pas. En leur qualité de civils, les personnes déplacées bénéficient d’une protection contre les effets des hostilités, tandis que l’État demeure responsable du respect de leurs droits, de la satisfaction de leurs besoins essentiels et de leur traitement dans la dignité et sans discrimination.
Les Principes directeurs des Nations Unies relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays reformulent des règles qui sont déjà contraignantes en vertu du droit international. Le Principe 18 affirme l’obligation de garantir, au minimum, un accès sûr à un abri, à l’alimentation, à l’eau et aux services de santé. Le Principe 25 confère aux autorités nationales la responsabilité première d’assurer protection et assistance, tandis que le Principe 28 leur impose de créer les conditions et de fournir les moyens nécessaires pour permettre un retour volontaire, sûr et digne, une intégration locale ou une réinstallation.
Absence d’un cadre juridique national relatif au déplacement interne
Le séminaire a conclu que l’une des principales lacunes structurelles réside dans l’absence d’une législation libanaise spécifiquement consacrée au déplacement interne. Il n’existe ni définition juridique nationale de la personne déplacée à l’intérieur de son propre pays, ni répartition claire et contraignante des responsabilités entre les institutions publiques, ni cadre unifié régissant les centres d’hébergement, protégeant les droits et les biens des personnes déplacées et garantissant des solutions durables en leur faveur.
Ce vide législatif n’entraîne pas la disparition des droits existants, puisque les obligations internationales du Liban demeurent en vigueur et que le préambule de la Constitution libanaise affirme son attachement à la Déclaration universelle des droits de l’homme. Il a toutefois pour conséquence que la mise en œuvre de ces droits repose dans une large mesure sur des mécanismes temporaires de coordination, des pratiques administratives et la bonne volonté des acteurs concernés, plutôt que sur des règles uniformes soumises à des mécanismes de contrôle et de redevabilité.
La Commission a appelé à l’élaboration et à l’adoption d’un cadre juridique national relatif au déplacement interne qui définisse clairement les responsabilités institutionnelles, réglemente la gestion des centres d’hébergement, garantisse l’égalité et la non-discrimination, mette en place des mécanismes de plainte et de recours, et protège le droit des personnes déplacées à un retour volontaire, sûr et digne, ainsi que leur droit à la restitution de leurs logements, terres et biens ou, lorsque celle-ci est impossible, à une indemnisation équitable.
Lacunes critiques
Les résultats du suivi ont mis en évidence un écart majeur entre l’existence formelle d’un service ou d’un mécanisme et la possibilité, pour les titulaires de droits, d’en bénéficier effectivement. Des mécanismes d’orientation vers les services médicaux étaient disponibles dans environ 86,5 % des centres d’hébergement, mais 41,8 % des personnes identifiées comme ayant besoin d’une telle orientation n’ont pas reçu le service requis. L’accès aux médicaments constituait le besoin non satisfait le plus fréquemment signalé, relevé dans 65,7 % des centres, tandis qu’un suivi régulier des maladies chroniques faisait défaut dans 40,3 % d’entre eux.
En matière de sécurité alimentaire, l’aide était fournie régulièrement dans 68,7 % des centres. Toutefois, près de la moitié des centres ont signalé la présence de familles en situation d’insécurité alimentaire, et une diversité alimentaire insuffisante a été constatée dans 44,6 % d’entre eux. Cela signifie que la régularité des distributions ne suffit pas lorsque les quantités et la composition de l’aide alimentaire ne sont pas adaptées aux besoins des familles, notamment ceux des enfants, des personnes âgées, des femmes enceintes ou allaitantes et des personnes atteintes de maladies chroniques.
Sur le plan de la sécurité, 93 % des bâtiments ont été considérés comme structurellement sûrs. Toutefois, 68,8 % des centres ne disposaient pas d’issues de secours, 27,1 % étaient dépourvus d’équipements de lutte contre l’incendie et des risques structurels visibles ont été constatés dans 49,1 % des centres. La Commission a appelé à l’adoption d’un seuil maximal d’occupation contraignant tenant compte de la norme Sphère, qui prévoit 3,5 mètres carrés d’espace de vie couvert par personne, ainsi qu’à la mise en place de plans d’évacuation et de préparation aux situations d’urgence.
Un écart entre la qualité du traitement et l’institutionnalisation de la redevabilité
Les résultats ont montré que le traitement respectueux assuré par le personnel n’est pas toujours soutenu par des systèmes institutionnels adéquats. Alors qu’un traitement respectueux a été constaté dans 94 % des centres, un code de conduite officiel applicable au personnel n’était affiché et respecté que dans 19,4 % des centres. Des mécanismes confidentiels de plainte faisaient défaut dans 46,3 % d’entre eux, tandis que les informations relatives aux droits n’étaient disponibles que dans environ la moitié des centres.
Les participants ont souligné que le respect des droits ne saurait reposer uniquement sur le bon comportement individuel. Il doit être soutenu par des dispositifs formalisés et clairement communiqués comprenant des codes de conduite, des mécanismes de plainte confidentiels et accessibles, une protection contre les représailles, la consignation et le traitement des plaintes ainsi que l’information des résidents sur leurs droits, les services disponibles et les prestations auxquelles ils peuvent prétendre.
Des lacunes ont également été relevées dans la protection des femmes et des filles. Des mesures de prévention de l’exploitation et des abus sexuels n’étaient mises en œuvre que dans 35,8 % des centres, le personnel n’avait reçu une formation spécialisée en matière de protection que dans 38,8 % d’entre eux, et des espaces sûrs et confidentiels pour les entretiens n’étaient disponibles que dans 46,3 %. Ces indicateurs ne démontrent pas l’existence d’un schéma systématique de violations, mais mettent en évidence des insuffisances en matière de prévention qui rendent plus difficiles le signalement en toute sécurité et une réponse efficace.
L’analyse a également montré que les personnes handicapées, les personnes âgées, les femmes et les filles sont confrontées à des désavantages cumulés dans plusieurs secteurs. Seuls 42,6 % des sites étaient accessibles aux personnes handicapées, ce qui peut empêcher une même personne d’accéder à son espace d’hébergement, aux installations sanitaires, aux services de soins et aux mécanismes de plainte.
Résultats et recommandations pratiques
Le séminaire a abouti à un ensemble de conclusions et de recommandations prioritaires, parmi lesquelles :
- Élaborer une législation nationale complète sur le déplacement interne et désigner clairement une autorité publique chargée de la gouvernance du déplacement et des centres d’hébergement.
- Adopter des normes contraignantes en matière de sécurité, de capacité d’accueil et d’accessibilité, et soumettre leur mise en œuvre à un suivi indépendant.
- Mettre en place des mécanismes de plainte confidentiels et accessibles, protéger les plaignants contre les représailles et garantir le traitement et le suivi des plaintes.
- Garantir la continuité de l’accès aux médicaments et du traitement des maladies chroniques, et assurer le suivi des orientations vers les services de santé jusqu’à leur prise en charge effective.
- Élargir les programmes de soutien aux moyens de subsistance, de formation professionnelle et d’aide financière, alors que les possibilités d’emploi ou de génération de revenus n’étaient disponibles que dans 26,9 % des centres.
- Renforcer la prévention de l’exploitation et des abus sexuels, former le personnel et mettre à disposition des espaces confidentiels pour la gestion des cas.
- Garantir la continuité de l’éducation grâce à une infrastructure de connectivité et à des équipements adaptés, plutôt que de se limiter à des forfaits de données que toutes les familles ne sont pas en mesure d’utiliser.
- Garantir aux personnes handicapées l’accès aux bâtiments, aux installations sanitaires, à l’information, aux services de soins et aux mécanismes de plainte.
- Élaborer des plans de transition et de fermeture garantissant un retour ou un transfert volontaire, sûr, éclairé et digne, et subordonner la fermeture des centres à l’existence de solutions de logement concrètes.
- Institutionnaliser la coordination entre le ministère des Affaires sociales, les ministères compétents, les municipalités, les prestataires de services et la Commission nationale des droits de l’homme.
- Poursuivre le suivi indépendant jusqu’au départ de la dernière famille et jusqu’à ce qu’une solution sûre et durable lui soit assurée.
La fermeture des centres ne met pas fin à la responsabilité de protection
La Commission nationale des droits de l’homme souligne que la diminution du nombre de centres d’hébergement et leur fermeture progressive ne réduisent en rien la responsabilité de protection, car les familles qui restent jusqu’aux dernières étapes sont souvent les plus vulnérables et celles qui disposent du moins de solutions alternatives.
Cette question revêt une importance particulière puisque 82,1 % des centres ont signalé la présence de familles dont les logements avaient été partiellement endommagés, 80,6 % celle de familles dont les logements avaient été entièrement détruits, et 73,1 % celle de familles ne disposant d’aucune solution de logement alternative. Par conséquent, le regroupement ou la fermeture des centres ne doit exercer aucune pression, directe ou indirecte, sur les familles afin qu’elles quittent les lieux avant qu’une solution de remplacement sûre et durable ne soit disponible.
La Commission a souligné que le suivi n’a pas pour objectif de faire porter aux travailleurs de terrain la responsabilité de lacunes qui sont souvent liées à la limitation des ressources et à la fragmentation des compétences. Il vise plutôt à fournir un outil de diagnostic indépendant permettant de déterminer les responsabilités, d’orienter les ressources, d’améliorer la réponse et de transformer les bonnes pratiques en normes institutionnelles contraignantes.
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